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慶陽市位于甘肅省東南部，在新城區(qū)快速擴張的同時，老城區(qū)作為城市發(fā)源地，城鎮(zhèn)化進程卻異常緩慢。雖然老城區(qū)是現(xiàn)狀建設(shè)最密集、人口最多的地區(qū)，但城中村仍占現(xiàn)狀居住用地的一半以上，公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、交通擁堵等問題日益嚴(yán)峻，迫切需要對棚戶區(qū)進行改造。

2014 年7 月，慶陽市棚戶區(qū)改造工程正式啟動，棚改作為慶陽市的核心項目，對推進總規(guī)、控規(guī)落地，統(tǒng)籌改造項目，實現(xiàn)城市發(fā)展和升級起到至關(guān)重要的作用。

1.1.    法定規(guī)劃與棚改項目角力，棚改推進困難重重

一方面，現(xiàn)有控規(guī)是面向終極目標(biāo)的藍圖式規(guī)劃，對現(xiàn)狀判讀較粗放、對老城特點研究不足，缺乏對棚改開發(fā)的控制力。另一方面，現(xiàn)有棚改項目缺乏統(tǒng)籌，往往忽略對民生、文化、環(huán)境等整體層面的改善，且在用地功能、指標(biāo)方面與控規(guī)有沖突，棚改建設(shè)陷入兩難的困境。

本次規(guī)劃是在慶陽市法定規(guī)劃基本編制完畢的背景下展開的，不僅僅是對現(xiàn)有規(guī)劃調(diào)整或單個項目的設(shè)計與建設(shè)，更是對“規(guī)劃編制和管理方式”的研究和探索，重點突破四大困境，以期對慶陽老城棚改建設(shè)起到關(guān)鍵推動作用。

1.2.    困境一、傳統(tǒng)規(guī)劃改造規(guī)模過大，與棚改建設(shè)目標(biāo)范圍不一致

現(xiàn)有規(guī)劃主要面對城市發(fā)展的最終形態(tài)，對城市現(xiàn)狀研究較粗放，拆除面積過大，與棚戶區(qū)改造的訴求和目標(biāo)差異較大，且方案本身可實施性較弱。

突破點：劃定合理的拆除標(biāo)準(zhǔn)，確定老城拆除建筑總量

本次規(guī)劃通過劃定合理的拆除標(biāo)準(zhǔn)，建立包含建筑功能、質(zhì)量、風(fēng)貌、高度、年代等在內(nèi)的綜合性現(xiàn)狀建筑判定指標(biāo)系統(tǒng)，以滿足市場操作實施的可行性、保證改造后的城市居住品質(zhì)為原則，確定老城拆除建筑總量。以此為標(biāo)準(zhǔn)，判定和總結(jié)機遇用地范圍。通過減少拆遷用地規(guī)模，精確劃定改造范圍，緩解棚改壓力。

1.3.    困境二、宏觀控制與微觀利益矛盾，棚改建設(shè)難以推進

現(xiàn)有控規(guī)作為傳統(tǒng)的藍圖式規(guī)劃，缺少對微觀層面的經(jīng)濟可行性的研究，對棚改進程的控制能力較弱。棚改項目缺乏整體統(tǒng)籌，重點著眼于經(jīng)濟利益，往往忽略對社會效益的改善。

突破點：引入“行動規(guī)劃”理念，建立多層級、彈性控制的規(guī)劃設(shè)計與管理系統(tǒng)

本次規(guī)劃依據(jù)現(xiàn)狀社區(qū)、控規(guī)居住用地布局情況，以主次干路為邊界劃分22個相對獨立“改造片區(qū)”，便于老城區(qū)棚改分步實施。在“改造片區(qū)”范圍內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟平衡，依據(jù)經(jīng)濟測算，深化調(diào)整各片區(qū)用地功能分配，核算并確定各片區(qū)用地規(guī)模與開發(fā)強度，明確各地塊建設(shè)量。在改造片區(qū)內(nèi)確定規(guī)劃原則和控制性內(nèi)容，針對各片區(qū)的開發(fā)意向，成熟一片，啟動一片。

再以現(xiàn)狀建設(shè)水平、改造意愿、公益提升效率為原則，選取其中8個片區(qū)作為棚戶區(qū)改造的一期用地。將片區(qū)進一步劃分為規(guī)模適中的“開發(fā)單元”，精確控制片區(qū)內(nèi)的棚改項目。以就近回遷、混合布局的方式精確分配用地與資源，以棚改緊迫性、公益設(shè)施改善效率為原則提出開發(fā)時序建議。在“改造單元”內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟平衡，確定最終用地與指標(biāo)，并反饋至分區(qū)劃定規(guī)劃。最終形成控規(guī)調(diào)整分析論證報告，為控規(guī)調(diào)整、項目推進提供明確依據(jù)。

1.4.    困境三、控規(guī)新區(qū)化、標(biāo)準(zhǔn)化，忽略對老城特質(zhì)的延續(xù)

現(xiàn)有控規(guī)以大地塊、大設(shè)施、方格網(wǎng)等新區(qū)方式規(guī)劃老城，缺少對老城特征的延續(xù)。在控制指標(biāo)體系的建立上比較粗放，缺少對城市形象、歷史風(fēng)貌的具體控制，對棚改建設(shè)項目的引導(dǎo)和控制能力較弱。

突破點：挖掘老城特質(zhì)，突出五大特征，重塑活力空間

本次規(guī)劃認為老城是自然生長、歷史疊加的復(fù)雜有機體，其最大特點是充滿活力。在控規(guī)的基礎(chǔ)上，本次規(guī)劃重點梳理包含”有機混合的功能系統(tǒng)、便捷多元的民生設(shè)施、分布密集的城市交通、人情化的空間尺度、豐富深厚的歷史記憶”在內(nèi)的五大特征。通過強調(diào)基層配套商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化分配公共服務(wù)設(shè)施、梳理傳統(tǒng)街巷路徑、以街巷感知系統(tǒng)出發(fā)塑造城市空間等措施，對控規(guī)進行全面深化和優(yōu)化。

1.5.    困境四、缺少明確的開發(fā)主體，修規(guī)方案實用性不足

本次規(guī)劃針對一期開發(fā)用地的每個片區(qū)作為單獨項目進行設(shè)計，由于缺少開發(fā)主體，項目目標(biāo)不清晰，極有可能導(dǎo)致“修規(guī)”淪為“城市設(shè)計”，失去對棚改建設(shè)應(yīng)有的推進作用。

突破點：建立以“責(zé)任主管單位”為核心的聯(lián)絡(luò)式規(guī)劃管理方式

本次規(guī)劃為一期改造用地分配責(zé)任主管單位，包括市規(guī)劃局、房管局、區(qū)住建局、城投公司等單位，承擔(dān)開發(fā)主體功能，加速老城棚改建設(shè)推進。

各單位主要負責(zé)各自片區(qū)內(nèi)的招商引資、項目管理、棚改推進工作；深度參與片區(qū)片區(qū)調(diào)研、項目定位、核心思路、經(jīng)濟測算等工作；組織規(guī)劃設(shè)計單位與當(dāng)?shù)鼐用?、社會群體、項目開發(fā)商的溝通交流。

在修規(guī)層面，本次規(guī)劃強調(diào)多元主體參與設(shè)計，重點在市民廣場、文化商業(yè)街區(qū)、沿街立面和道路斷面改造等方面邀請市人大代表、本地文化名人、當(dāng)?shù)鼐用?、業(yè)主參與方案匯報與討論。

依據(jù)分區(qū)劃定規(guī)劃的限定條件，通過主管單位組織協(xié)調(diào)，對已有項目提出調(diào)整建議。包括依據(jù)經(jīng)濟測算核算和調(diào)整用地功能、技術(shù)指標(biāo)，調(diào)整道路限行、路口、斷面設(shè)計，提出建筑風(fēng)貌選型建議等內(nèi)容，幫助已有棚改項目順利推進與實施。

深度參與近期實施項目的設(shè)計和推進工作，包括入戶調(diào)查、精算項目建設(shè)指標(biāo)、確定最終方案與指標(biāo)體系，深入建筑層面設(shè)計，并參與方案公示、居民反饋與方案調(diào)整等工作。在同時保障居民利益、開發(fā)商收益、社會效益的前提下，幫助近期項目能夠順利推進、快速落地。

1.6.    小結(jié)

本次規(guī)劃以精細化、特色化為原則優(yōu)化現(xiàn)有控規(guī)方案，建立多層次、彈性、聯(lián)絡(luò)式的規(guī)劃管理系統(tǒng)。通過對四方面棚改困境的突破，將“角力”轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽⑴c、環(huán)環(huán)相扣的“合力”，推動老城棚改的落地與實施。是在法定規(guī)劃編制完畢后，以規(guī)劃編制和管理方法創(chuàng)新推進老城棚改建設(shè)的一次有益探索。