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研究背景

《國內(nèi)外特大城市建設(shè)管理的體制機制經(jīng)驗總結(jié)和借鑒》是北京總規(guī)修改專項課題之一，由北京市規(guī)劃委委托。

目前我國國家高層和全社會對于城市建設(shè)品質(zhì)與生活環(huán)境的關(guān)注已經(jīng)達到了空前的高度。轉(zhuǎn)型期的首都北京既肩負升級發(fā)展的使命，又面臨摒除一些棘手問題的難題。北京現(xiàn)有規(guī)劃實施管理體制機制仍存在一定問題：現(xiàn)有的規(guī)劃實施機制主要著眼于規(guī)劃內(nèi)部層次的技術(shù)完善，而對于那些在保障規(guī)劃實施上發(fā)揮關(guān)鍵作用的相關(guān)部門配套政策運用不足，從而導(dǎo)致規(guī)劃體系與政府操作體系存在一定的脫節(jié)，進而影響了規(guī)劃實施并制約規(guī)劃龍頭作用發(fā)揮。

研究意義

（1）梳理北京規(guī)劃實施管理的關(guān)鍵問題，分析問題產(chǎn)生的主要原因，確定規(guī)劃實施體制機制研究的專題方向；

（2）針對專題研究的方向，分類型、分差別地對國內(nèi)外典型城市規(guī)劃實施體制機制的具體內(nèi)容進行系統(tǒng)分析和詳細解讀，并甄別其中的創(chuàng)新經(jīng)驗；

研究主題、對象與內(nèi)容

基于國內(nèi)外制度環(huán)境的差異和發(fā)展階段的區(qū)別，本課題采取分類型差別化的研究主題。

對于國外研究部分，主要針對北京當前出現(xiàn)的一系列諸如交通擁堵、住房緊缺、環(huán)境污染加重、資源過度消耗等城市病，梳理出亟待解決和深入研究的主題，包括城市設(shè)計實施管控、重點特色地區(qū)風(fēng)貌管控、綠隔地區(qū)規(guī)劃實施管控、都市圈規(guī)劃與區(qū)域協(xié)作、新城規(guī)劃建設(shè)與實施等五個方向。

對于國內(nèi)研究部分，鑒于國家政策、制度大背景的統(tǒng)一性，課題研究中主要采取片段式的提煉總結(jié)方式，旨在凸顯優(yōu)于甚至創(chuàng)新于北京的規(guī)劃實施機制，包括控規(guī)實施、舊城更新、生態(tài)保護、土地盤活等當前國內(nèi)特大城市共同關(guān)注的方向。

研究方法

圖1：研究技術(shù)路線圖

研究成果

城市設(shè)計實施管控

針對北京的城市設(shè)計實施中反應(yīng)的權(quán)威性不足、層次絮亂、社會公正性缺位、效率較低等四個方面的問題。研究主要選取紐約的區(qū)劃制度和統(tǒng)一土地使用審議制度以及首爾的地區(qū)單位規(guī)劃與特別規(guī)劃區(qū)域制度進行比較、借鑒。從行政機制、法律機制、運作機制以及反饋機制四個方向進行背景分析，將規(guī)劃編制、實施、反饋的流程進行深入剖析（圖2，圖3），同時以紐約南河岸項目以及首爾國立現(xiàn)代美術(shù)館的案例分析，來進一步解析過外特點城市設(shè)計實施管控的經(jīng)驗。

圖2：紐約統(tǒng)一土地使用審議過程

圖3：首爾特別規(guī)劃區(qū)域制度的運作流程、行政主體與責(zé)任主體

重點特色地區(qū)風(fēng)貌管控

報告選取法國巴黎介紹國外特大城市種地特色地區(qū)風(fēng)貌管控研究，報告首先明確了法國的規(guī)劃行政體系以及權(quán)限（圖4），法國城市規(guī)劃的基本框架是由公共服務(wù)綱要、稱帝規(guī)劃地域指令、地區(qū)國土規(guī)劃綱要、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展綱要以及地方城市規(guī)劃共同組成，而在風(fēng)貌管控中，保護區(qū)規(guī)劃優(yōu)于地方城市規(guī)劃。

圖4，法國《城市互助與更新法》后的規(guī)劃體系簡表

保護區(qū)規(guī)劃作為一個不斷拓展的保護領(lǐng)域的規(guī)劃，體現(xiàn)了法國遺產(chǎn)保護的觀念從不可替代到可再利用的可持續(xù)理念（圖5），而現(xiàn)今實行的建筑，城市和風(fēng)景遺產(chǎn)保護區(qū)規(guī)劃實施管控體系，通過國際主導(dǎo)、地方輔助、工作參與以及規(guī)劃一步到位（圖6）實現(xiàn)了評審、財政、執(zhí)行三者統(tǒng)一。同時，在巴黎保護區(qū)規(guī)劃的制定和實施中，國家建筑師、規(guī)劃師和拆除許可證的特色管控制度，以及遺產(chǎn)基金會和協(xié)會提供的資金和人力資源都起到了不可磨滅的作用。

圖5，法國現(xiàn)行遺產(chǎn)保護構(gòu)成體系

圖6，Benodet的ZPPAUP規(guī)劃中有關(guān)建筑體量的導(dǎo)則

綠隔地區(qū)規(guī)劃實施與管控

針對北京綠隔地區(qū)規(guī)劃實施和管控中出現(xiàn)的上下利益錯位、部門協(xié)調(diào)不足以及鄉(xiāng)村肥瘦不均、大企業(yè)欠賬等問題，報告選取倫敦綠帶以及首爾開發(fā)限制區(qū)進行研究。倫敦綠帶通過從1938年到2011年，70年的不斷修訂的綠帶法規(guī)確保了綠帶政策的法律權(quán)威性。通過嚴格管控與堅持總量動態(tài)平衡的管控舉措以及政府監(jiān)督和社區(qū)居民參與的監(jiān)督檢查機制（圖7），確保綠帶政策的實施。

圖7，綠帶實施規(guī)劃監(jiān)督部門與職能

都市圈規(guī)劃與區(qū)域協(xié)作機制

東京和首爾作為國際化的首都，在首都圈規(guī)劃、建設(shè)管理方面取得了較好的成績，東京首都圈通過統(tǒng)一劃分的政策區(qū)域以及動態(tài)調(diào)整的政策區(qū)域方向來確保歷次規(guī)劃的連續(xù)、體系的層次分明以及功能分區(qū)的合理。并通過法律體系的完備，打破行政壁壘實現(xiàn)良好的跨區(qū)域合作。

新城規(guī)劃建設(shè)與實施機制

新城規(guī)劃選取了巴黎作為特色研究，報告首先比較巴黎新城相較于倫敦第一代新城的優(yōu)勢，（表1），并對巴黎新城進行特色梳理，指出法國新城成功的要素條件。（表2）同時法國由政府部門設(shè)立的新城開發(fā)公司在新城規(guī)劃中的作用：由政府干預(yù)到合作，在最終成為新城建設(shè)開發(fā)的咨詢機構(gòu)。

表1，法國新城與英國第一代新城比較

表2，法國新城特點及區(qū)位

國內(nèi)城市規(guī)劃、建設(shè)管理的創(chuàng)新體制和機制

國內(nèi)研究部分主要選取在規(guī)劃實施體制機制方面有所創(chuàng)新并有一定代表意義的國內(nèi)典型城市，從行政、財政、法規(guī)、運作以及其他保障機制為北京提出借鑒。

在行政機制方面，深圳、武漢、上海建立了“規(guī)、土”兩局合一，較好地協(xié)調(diào)了部門之間的規(guī)劃及實施關(guān)系；深圳行政管理制度改革和功能區(qū)設(shè)立一定程度上保障了多中心規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)；成渝地區(qū)集體土地交易機構(gòu)的成立為集體土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，助推了城鎮(zhèn)化的進程。

在財政機制方面，深圳市“第二次土改”的土地管理制度綜合改革導(dǎo)向下的地資本化運作的金融政策、金融保障運行機制的創(chuàng)新，推動了城市的更新改造；成渝及安徽地區(qū)土地資本化政策有力的推動了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

在法規(guī)機制方面，深圳有關(guān)城市更新、基本生態(tài)空間保護的法規(guī)，武漢有關(guān)“一張圖”管理等一系列法規(guī)、成渝地區(qū)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的配套法規(guī)都有力的保障了相對應(yīng)各層面規(guī)劃的實施。

在運作機制方面，深圳針對不同發(fā)展階段制定了相應(yīng)的規(guī)劃編制體系，與規(guī)劃實施形成了緊密結(jié)合的關(guān)系；上海市建立了關(guān)鍵節(jié)點控制與分類型差別化通道的規(guī)劃審批平臺流程，并且創(chuàng)立了從“結(jié)果評判”走向“過程監(jiān)測”的年度監(jiān)測計劃；武漢市構(gòu)建了全市統(tǒng)一的法定規(guī)劃管理用圖，即“一張圖”，作為法定規(guī)劃管理平臺；這些都有力地推動了規(guī)劃實施。

在其他保障機制與政策方面，深圳構(gòu)筑了分類分層次的規(guī)劃實施保障機制，成渝及安徽地區(qū)也建立專門促進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策。