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2013年中國規(guī)劃年會16日在青島國際會展中心開幕，北京大學城市與環(huán)境學院林堅教授以《土地發(fā)展權、空間管制與規(guī)劃協(xié)同》為題，從發(fā)展態(tài)勢、規(guī)劃實質、規(guī)劃協(xié)同、對城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的思考四個方面闡述了自己的觀點。

從發(fā)展態(tài)勢看，空間管控與縱橫難協(xié)同。林教授從共同趨勢和現(xiàn)實問題兩方面介紹。第一方面：共同趨勢強調空間管制，首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃從“一書三證”到“三區(qū)四線”、地方創(chuàng)新，整個法定規(guī)劃的體系發(fā)展脈絡非常完整，空間管控在地方的大量實踐過程中有非常好的創(chuàng)新。其次，土地規(guī)劃從“用途管制”到“建設用地空間管制”，隨著土地規(guī)劃本身的一種延伸和發(fā)展，它的范圍和視野在不斷的調整和擴大。第三，發(fā)展規(guī)劃，從“目標規(guī)劃”到主體功能區(qū)規(guī)劃。第四，關注生態(tài)文明建設體系，通過生態(tài)功能區(qū)劃的三級分區(qū)體系，將全國劃分為216個生態(tài)功能區(qū)，確定五十個對保障國家生態(tài)安全具有重要意義的區(qū)域。第二方面：現(xiàn)實問題：縱橫難協(xié)調。一是橫向不協(xié)調，規(guī)劃差異大。二是縱向不協(xié)調，布局規(guī)模各說各。三是話語不一致，分類標準不統(tǒng)一。四是城鄉(xiāng)不對等，鄉(xiāng)村系統(tǒng)關注少。五是百姓不點頭，土地產(chǎn)權考慮少。

接著林教授從規(guī)劃實質介紹了土地發(fā)展權與空間管制，指出“城鄉(xiāng)規(guī)劃是發(fā)展引導型，上級指導下級；土地規(guī)劃是資源保護型，上級調控下級；主體功能區(qū)規(guī)劃是發(fā)展協(xié)調型；生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃是生態(tài)保護型，后兩者更多是依據(jù)型規(guī)劃。共同一點都要通過管空間來實現(xiàn)”

林教授認為規(guī)劃實質是基于土地發(fā)展權的空間管制，空間管制實質是土地發(fā)展權在空間上的分配。禁止建設區(qū)土地發(fā)展權受到限制。適宜建設區(qū)或允許建設區(qū)，土地發(fā)展權得到體現(xiàn)?？臻g管制受到人類對空間利用的價值取向影響。常取決于政策制定者的價值取向和主管判斷，往往是利益博弈過程。

接著林教授介紹了土地發(fā)展權的兩個特色，一是隱性+國有，按照土地所有權、使用權權能，是占有、使用、收益、處分。雖然沒有規(guī)定發(fā)展權但是實質性是存在著，稱之為隱性。隱性歸誰所有？按照國家土地管理的法律框架，國有建設用地擁有土地發(fā)展權，集體建設用地擁有有限的土地發(fā)展權，非建設用地未設置土地發(fā)展權。二是兩級土地發(fā)展權體系，一級是上級政府對下級區(qū)域的建設許可，二級是政府對建設項目、用地的規(guī)劃許可。一級土地發(fā)展權控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現(xiàn)國家與地方，上級與下級政府的關系乃至博弈過程，都是責任規(guī)劃。包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃。二級土地發(fā)展權，既有權益規(guī)劃也有責任規(guī)劃，詳細規(guī)劃體現(xiàn)權益規(guī)劃思想，土地規(guī)劃中鄉(xiāng)級規(guī)劃是一種責任規(guī)劃延伸，核心是要處理地方政府與潛在土地權利人和現(xiàn)有土地權利人之間關系的博弈。

對規(guī)劃協(xié)同，林教授認為是共同責任下的協(xié)作配合。共同目標是保生態(tài)紅線，保發(fā)展底線。紅線是生態(tài)安全，糧食安全，底線是穩(wěn)增長，保就業(yè)，保民生，保穩(wěn)定。共同責任是優(yōu)化“三生”空間，生態(tài)空間集約高效，生活空間宜居舒適，生態(tài)空間山清水秀。協(xié)作配合，則通過價值取向、管理機制、技術途徑、反饋機制四個方面體現(xiàn)。

在發(fā)言的最后，林教授對對城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展提出幾點思考，一是上下協(xié)同，處理好上下位法定規(guī)劃關系，就是處理好責任規(guī)劃和權益規(guī)劃的關系，促進法定規(guī)劃內部的逐級對接。二是注重權益，重視土地發(fā)展權和土地權益。從國家和政府的角度看總體利益，從開發(fā)商、原住民和受影響者角度看個體利益。另外加強協(xié)作規(guī)劃，要融合多元規(guī)劃主體力量，確保居民和群眾團體的參與權，規(guī)劃要扮演好這些利益主體協(xié)調平衡中的紐帶作用。三是關注鄉(xiāng)村，探索鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃途徑。以上海市郊野地區(qū)規(guī)劃為例，介紹對鄉(xiāng)村地區(qū)類似控制性詳細規(guī)劃思路探討，對高度城市化地區(qū)、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一管理用地的啟發(fā)。四是統(tǒng)籌國土，關注三生空間的合理利用。生態(tài)空間講解環(huán)境優(yōu)化，生態(tài)保持，生活空間尋求空間舒適，布局合理。各自的空間之間有交織，有交集，關鍵要處理好城于鄉(xiāng)的關系、三生空間相互的關系，以及核心和輔助的關系。

最后，林教授提出我們需要進一步的去思考，空間規(guī)劃是什么規(guī)劃協(xié)同要什么？他認為第一，空間規(guī)劃是“管”“用”規(guī)劃，強調空間管制，又強調合理利用，還應該可實施。第二，空間規(guī)劃是“責”“權”規(guī)劃，強調責任邊界、權益邊界，而且還需要可評判。無論從經(jīng)濟價值、經(jīng)濟利益的角度評判還是從社會價值的角度評判，應該有一套可評判規(guī)劃優(yōu)劣方法與對應體系。對規(guī)劃協(xié)調，未來無論空間規(guī)劃走勢如何走，共同責任協(xié)作配合應該是規(guī)劃協(xié)同的主基調，也是各方面規(guī)劃師規(guī)劃管理人員應該在一起共同努力的做法。