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導(dǎo)讀：

規(guī)劃編制是規(guī)劃能否有效實(shí)施的前提，規(guī)劃編制的改革是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的關(guān)鍵。城市規(guī)劃編制與實(shí)施密不可分，城市規(guī)劃編制的改革應(yīng)源于實(shí)施、基于實(shí)施，真正體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的屬性。

2016年5月9日，第四屆清華同衡學(xué)術(shù)周在北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)院成功舉行，本屆學(xué)術(shù)周以“新視野·新規(guī)劃：管理與實(shí)施下的城市規(guī)劃”為主題，邀請(qǐng)了孫安軍、蔡玉賀、孫雪東、李鐵、尹稚等五位不同背景的專家代表，圍繞論壇主題做了精彩的主旨報(bào)告。

孫安軍 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)

本期內(nèi)容分享住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長(zhǎng)孫安軍的主旨報(bào)告《基于實(shí)施的城市規(guī)劃編制改革——城市規(guī)劃作為公共政策的思考》，以饗讀者。

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵有政府政策屬性，作為政府管理職能，基于可持續(xù)發(fā)展的理念，以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)建成環(huán)境為對(duì)象，以土地及空間利用為核心，通過規(guī)劃編制和實(shí)施，對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展資源進(jìn)行空間配置、并使之付諸實(shí)施的公共政策過程。規(guī)劃不僅是涉及一個(gè)多學(xué)科的科學(xué)，更是一項(xiàng)公共政策和社會(huì)活動(dòng)。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的解讀，重點(diǎn)應(yīng)放在公共政策的屬性上。

2.公共政策的概念

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。它是一個(gè)行為準(zhǔn)則，因而規(guī)劃要變成公共政策，不是畫一個(gè)空間的圖，而是制定一個(gè)空間的行為準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共政策的制定和實(shí)施，應(yīng)該以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為出發(fā)點(diǎn)，以市場(chǎng)機(jī)制作用的正常、有效發(fā)揮為歸宿。

3.問題分析

規(guī)劃編制是規(guī)劃能否有效實(shí)施的前提，規(guī)劃編制的改革是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的關(guān)鍵。當(dāng)前規(guī)劃編制的問題從實(shí)施角度可歸納三大方面：科學(xué)性問題，現(xiàn)有“藍(lán)圖”有“缺陷”；系統(tǒng)性問題，多張“藍(lán)圖”不銜接；權(quán)威性問題，有了“藍(lán)圖”難堅(jiān)守 。

問題產(chǎn)生的原因很多，涉及到?jīng)Q策體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、實(shí)施機(jī)制等方面。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策，目的是要確保以土地使用為核心的城鄉(xiāng)建成環(huán)境的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和整體效益。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和實(shí)施不僅僅是專業(yè)技術(shù)問題，還涉及到法律、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面。從規(guī)劃編制的角度看，規(guī)劃編制沒有從技術(shù)方案轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械墓舱?，?guī)劃編制者也沒有從技術(shù)方案的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎舱哔徺I服務(wù)的提供者。

4.改革要求

中央關(guān)于規(guī)劃改革的要求從十八大以后提出很多，十八屆三中全會(huì)提出建立空間規(guī)劃體系，規(guī)定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界線，落實(shí)用途管制。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部聯(lián)合開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，確定28個(gè)試點(diǎn)市縣（區(qū)）開展“多規(guī)合一”的探索，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、統(tǒng)一的規(guī)劃平臺(tái)、協(xié)同的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制；與國土資源部共同開展劃定城市開發(fā)邊界試點(diǎn)工作，完成14個(gè)試點(diǎn)城市的邊界劃定，研究建立開發(fā)邊界的管控機(jī)制和政策；與相關(guān)部門共同開展省域空間規(guī)劃研究。此外，建設(shè)部還制訂《城市總體規(guī)劃編制辦法》，修改《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制辦法》，做好違規(guī)處罰的前期準(zhǔn)備。

5.如何改革

作為規(guī)劃編制要適應(yīng)公共政策要求，基于實(shí)施有如下幾方面的改革措施。

（1）要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，體現(xiàn)轉(zhuǎn)型、引領(lǐng)、管控、提質(zhì)的核心理念

轉(zhuǎn)型

由注重物質(zhì)空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸荆?/p>

由偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、規(guī)模擴(kuò)大為主的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護(hù)并重的規(guī)劃；

由城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃；

從粗放型、擴(kuò)張性、外延式的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化、約束型、內(nèi)涵式的規(guī)劃。

引領(lǐng)

引領(lǐng)空間資源配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間適宜適度、生態(tài)空間山清水秀。

引領(lǐng)各項(xiàng)建設(shè)行為，做好前瞻性部署和全局性安排。

管控

將資源生態(tài)環(huán)境容量和城市綜合承載能力作為規(guī)劃前提，在區(qū)域?qū)用婷鞔_禁止和限制建設(shè)的空間；

在城市層面劃定綠地、水體、歷史文化等需要保護(hù)的界線；

加強(qiáng)城市風(fēng)貌、形象管控，傳承城市特色。

提質(zhì)

提高編制水平，制訂因地制宜、分類指導(dǎo)的實(shí)施政策；

提高管理效能，下放和減少審批環(huán)節(jié)。

（2）要改革編制內(nèi)容

首先，從空間藍(lán)圖，轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)城市發(fā)展的綱領(lǐng)和政策。規(guī)劃內(nèi)容從技術(shù)文件轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的各方行為規(guī)則、政策工具包。

其次，從注重目標(biāo)與結(jié)果安排，轉(zhuǎn)向注重規(guī)則與過程控制。規(guī)劃內(nèi)容上從關(guān)心能做什么、應(yīng)該做什么，轉(zhuǎn)向關(guān)心怎么做什么、不能做什么。

再次，從深?yuàn)W的技術(shù)文件，轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)潔明了的政策文件。

（3）要改變編制的方法

首先要建立公眾參與規(guī)劃編制實(shí)施的互動(dòng)機(jī)制。自下而上與自上而下相結(jié)合，變“精英式”規(guī)劃為社會(huì)參與式規(guī)劃。

其次是建立規(guī)劃編制與實(shí)施的互動(dòng)反饋機(jī)制。建立規(guī)劃評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)和修訂機(jī)制。

再次是構(gòu)建“多規(guī)合一”平臺(tái)形成“一張藍(lán)圖”?？偨Y(jié)推廣“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從各個(gè)層面，整合各類空間規(guī)劃，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

最后，利用GIS、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段為制訂規(guī)劃政策提供輔助。

（4）轉(zhuǎn)換規(guī)劃師角色

作為規(guī)劃師，也涉及到角色轉(zhuǎn)換問題。規(guī)劃師角色要實(shí)現(xiàn)決策者到中介與服務(wù)提供者的轉(zhuǎn)變，處在溝通政府與公眾之間。

6.結(jié)語

城市規(guī)劃編制與實(shí)施密不可分，城市規(guī)劃編制的改革應(yīng)源于實(shí)施、基于實(shí)施，真正體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的屬性。

城市規(guī)劃編制的改革與整個(gè)規(guī)劃體制的改革密不可分，城市規(guī)劃編制的改革仍然在路上。

（本內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)速記整理，未經(jīng)專家審閱）